miércoles, 6 de diciembre de 2017

El sistema portuario español ante el reglamento europeo

La política portuaria ha producido importantes transformaciones desde finales de 1980 debido al fenómeno de los contenedores, el creciente tráfico portuario y la logística del transporte.
 

El Vigía 04/12/2017

ANA MARÍA PITA CATEDRÁTICA DE DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO EN LA UNIV. DE VIGO




Se ha pasado de un modelo de alta incidencia del sector público a otro con mayor participación privada y en el que se han implicado diferentes instituciones pertenecientes a distintos niveles de la administración: supranacional, nacional, regional e incluso local. La situación de los puertos depende del modelo de gobernanza y del contexto legal, económico y social en el que operan.

El sistema portuario español de titularidad estatal está constituido por 28 autoridades portuarias (AAPP), que gestionan y administran un total de 46 puertos de interés general, y por el ente público Puertos del Estado, que ejecuta la política portuaria y coordina el sistema. El modelo español es el denominado landlord, en el que la autoridad portuaria se ocupa de la provisión, planificación y gestión de las infraestructuras y espacios portuarios y del marco regulatorio de los servicios portuarios, cuya prestación corresponde al sector privado.

La evolución legislativa del marco regulador de los puertos españoles arranca con la ley de Puertos de 7 de mayo de 1880, que estableció el marco normativo de la infraestructura portuaria y del aprovechamiento y utilización de la misma por los particulares, mediante concesiones y autorizaciones demaniales sobre todo.  

El servicio de los puertos se configura como servicio público con la ley de Contratos del Estado de 1965 y la ley de 1966 de Régimen financiero de los Puertos Españoles, que establece los servicios generales y específicos a prestar por los organismos portuarios que se financiarán con tarifas, cánones por las concesiones administrativas otorgadas en la zona portuaria y por las subvenciones del Estado y demás ingresos de derecho público y privado autorizados.

El colofón de este proceso se alcanza en 1992. La ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante lleva a sus últimas consecuencias el modelo portuario descrito, aunque utiliza fórmulas de flexibilización y aplica el derecho privado en algunos casos de actividad de prestación por la administración pública. 

En 1997, dada la mayor importancia de los puertos en la economía española se afronta un modelo de organización portuaria adaptada a un entorno cada vez más global, siendo la ley 48/2003, sobre el régimen económico y de prestación de servicios de los puertos, la que definitivamente aborda las exigencias de la mundialización de la logística del comercio y la consolidación del mercado interior comunitario. 

En 2010, la ley 33/2010 reconoce la creciente importancia de los puertos comerciales en el desarrollo de la economía productiva, incluso desde el punto de vista de la sostenibilidad medioambiental, e introduce mecanismos para potenciar la calidad y la eficacia en los servicios portuarios a través de la competencia interportuaria e intraportuaria, el fomento de la inversión privada y la disminución de los costes del sistema portuario con la finalidad de incrementar la competitividad.

Con el texto refundido de la ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante de 2011 se pretende lograr un desarrollo portuario comprometido con el entorno y acorde con los recursos disponibles y contribuir a un sistema integrado de transporte, alineado con las directrices de política europea. Como se afirma en el texto refundido: “la modificación legal flexibiliza el modelo tarifario para que cada autoridad portuaria pueda adaptarse a la realidad económica de cada momento e intensifica la liberalización de los servicios portuarios y de la actividad económica y comercial en los puertos, a fin de que el conjunto de la legislación portuaria pueda ser cimiento estable para la mejora continua de la competitividad del sistema portuario de interés general, asegurando así el cumplimiento de su misión de contribución al desarrollo económico y social”. Los servicios portuarios se configuran como actividades económicas no reservadas a la administración.

A la vista de la aprobación del reglamento de Puertos de la UEel 15 de febrero de 2017, es muy oportuno reflexionar acerca de si el sistema basado en el binomio Puertos del Estado-AAPP responde a las necesidades del sistema portuario y del comercio internacional actual o si, por el contrario, podría defenderse que existe un diseño institucional alternativo que permita mayor eficiencia en el sistema español.

Para una importante corriente de pensamiento, la situación de los puertos de interés general en España exige una nueva evolución del modelo de gestión. Parece necesario avanzar hacia la alta competitividad y la libre competencia. Es posible que en 2011 estuviesen dadas las condiciones para la búsqueda de un nuevo modelo en lugar del consagrado en el texto refundido vigente.

Si la situación de otros países puede ser un referente, es un hecho que la mayoría de los líderes en tráfico portuario de contenedores han buscado sistemas organizativos diferentes. Los principales puertos a nivel mundial (Shanghai, Singapur, Busan-Corea del Norte y Rotterdam-Países Bajos) se gestionan por sociedades, algunas de las cuales pertenecen a organismos estatales. En estas sociedades, el sector privado participa en la gestión y registran mayores niveles de eficiencia.

De todos modos, el viejo debate sobre el modelo de gestión de los servicios portuarios ha quedado definitivamente relegado por la incidencia del derecho de la UE. Su impacto sobre la normativa estatal portuaria deriva directamente de la aplicación de las normas básicas del Tratado de Funcionamiento de la UE, cuyo artículo 49 proclama la libertad de establecimiento. Las autoridades portuarias deben garantizar la libre concurrencia entre operadores portuarios. Y, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de la UE de 11 de diciembre condenatoria para España en relación con el régimen de la estiba y desestiba, es una manifestación de los problemas que es preciso resolver.

El reglamento de puertos de la UE, después de dos intentos de directiva, es un marco regulatorio vinculante y de directa aplicación a los Estados Miembros. Consagra el reconocimiento y la aceptación de que la gestión de las infraestructuras portuarias tiene un claro componente económico y constituye una actividad empresarial sujeta a las reglas del Derecho de la competencia. El acceso al mercado de los servicios debe producirse en condiciones de competencia y transparencia para que los puertos ofrezcan las mejores condiciones de precio y servicio a los operadores. La aplicación del reglamento va a afectar previsiblemente al régimen económico financiero de las autoridades portuarias y a la configuración como tasas de los ingresos que perciben por el uso y acceso a las infraestructuras portuarias, así como al Fondo de Compensación Interportuario y al Fondo Financiero de Accesibilidad Terrestre Portuaria por su probable calificación como ayuda de Estado.

La normativa europea pretende regular una actividad económica ajustada a los principios generales de los tratados y que garantice la libertad de establecimiento y el acceso a la prestación de servicios portuarios, pero no impone el régimen jurídico que deben tener las infraestructuras portuarias, ni su consideración o no como bienes de dominio público. Es compatible con posibles y diferentes modelos de gestión siempre que se respeten las normas de competencia y transparencia. Tampoco establece límites para el sistema de cobro de tasas por utilización de infraestructuras, siempre que sean transparentes, fácilmente identificables y no discriminatorias.

La filosofía que subyace en el texto refundido de 2011 no logró impulsar la evolución hacia la racionalización y especialización portuarias, con la unificación de AAPP al amparo de fachadas marítimas o nodos logísticos, que gestionen los puertos y todo su hinterland, según propugnan las más modernas teorías. Por ello, parece imprescindible abordar una estrategia portuaria nacional para delimitar los tráficos que deben promoverse en cada puerto.

En ese sentido, las ciudades, zonas o regiones en las que un puerto ejerza influencia, como es el caso particular de Vigo, deberán estar muy atentas al modelo de organización ya que las decisiones políticas que se traduzcan en normas reguladoras pueden tener un efecto muy importante en relación con el papel estratégico del puerto.


"La emancipación de los trabajadores será obra de los trabajadores mismos o no será"

 
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